第1篇 關于加強市人大常委會監(jiān)督職能的調研報告
關于加強市人大常委會監(jiān)督職能的調研報告
按照常委會工作要點的安排，研究室把“加強市人大常委會監(jiān)督職能”作為重點調研課題，組成課題組進行了深入的調查研究。在近半年時間里，比較全面地回顧和總結了市人大常委會監(jiān)督工作的實踐與體會，進一步深化對人大監(jiān)督工作的認識和理解。
課題組專程赴廣州、寧波等地人大學習考察，又深入到南崗區(qū)、香坊區(qū)、雙城市等區(qū)、縣（市）進行調研，學習省外和本地區(qū)人大常委會在這方面好的做法和成功的經驗，分析研究了影響我市人大常委會監(jiān)督職能有效行使的一些因素，在此基礎上形成了調研報告初稿?，F將調研中形成的觀點和建議作如下報告。
一、對我市人大常委會監(jiān)督職能發(fā)揮作用的現狀分析歷屆市人大常委會都將監(jiān)督工作擺上重要議事日程，堅持圍繞中心、服務大局，認真履行監(jiān)督職權，不斷探索和實踐，積累了許多比較好的經驗。特別是市十一屆人大常委會以來，不斷加大監(jiān)督力度，創(chuàng)新開展監(jiān)督工作的有效途徑和辦法，努力增強監(jiān)督實效，共聽取“一府兩院”工作匯報81項，作出決議、決定37項，聽取了52部法律法規(guī)執(zhí)行情況的匯報，評議了29個政府組成部門和34名“一府兩院”負責工作人員，其中包括4名副市長和1名市人民檢察院檢察長。
通過監(jiān)督職權的有效行使，保障了憲法和法律、法規(guī)在我市的貫徹實施，促進了“一府兩院”依法行政和公正司法，為推動我市各項事業(yè)的全面進步發(fā)揮了積極作用。總結幾年來監(jiān)督工作的成功做法，主要表現在：
1、圍繞發(fā)展這個第一要務，加強對全局性工作的監(jiān)督。歷次常委會會議都突出以審議經濟方面的議題為主，就國民經濟和社會發(fā)展計劃整體實施情況、推進國有企業(yè)改革、非公有制經濟發(fā)展、農業(yè)產業(yè)化、行政區(qū)劃調整等重大問題，聽取和審議市政府有關工作情況的匯報，適時作出相應的決議、決定。
圍繞市委提出的工業(yè)強市的發(fā)展戰(zhàn)略，常委會把“十五”發(fā)展規(guī)劃作為哈爾濱市的頭等大事，組織人大代表在人代會上分十三個專題進行了大會審議，并作出關于“十五”計劃綱要的決議。為貫徹中央振興東北老工業(yè)基地的決策，圍繞哈爾濱市委提出的“努力快發(fā)展、全面建小康、振興哈爾濱”的工作主題，20__年人代會上專門聽取了市政府關于老工業(yè)基地調整和改造情況的匯報，常委會組織力量開展專題考察、專項調查和專門視察，作出《關于加快哈爾濱市老工業(yè)基地振興步伐的決議》，為確保我市在中央確定的第二批改造項目中取得領先優(yōu)勢發(fā)揮了重要作用。
為強化對省委提出的哈爾濱“加快發(fā)展，當好龍頭”戰(zhàn)略實施的監(jiān)督，及時加開了一次常委會，專門討論如何為哈爾濱加快發(fā)展發(fā)揮好人大及其常委會的職能作用問題，并作出了《關于充分發(fā)揮地方國家權力機關職能作用，大力推進哈爾濱加快發(fā)展當好龍頭的決議》，較好地發(fā)揮了人大在經濟社會發(fā)展中的決策、規(guī)范、推動和保障作用。
2、圍繞依法治市，加強法律監(jiān)督。在執(zhí)法檢查方式上，堅持少而精、突出重點的原則。
每年常委會都確定一項涉及全市工作大局的法律法規(guī)，由常委會主任帶隊，各位副主任、秘書長和委員參加，組成高層次執(zhí)法檢查組，進行檢查和視察，突出了重點，提高了檢查的層面，加大了執(zhí)法監(jiān)督的力度。各專門委員會進行的執(zhí)法檢查，由相關專門委員會牽頭，邀請主任會議成員、駐會委員、本委員會的組成人員和人大代表對該項法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行檢查，并形成質量較高的檢查報告，提交常委會會議審議。
常委會會議后，以常委會審議意見的形式向“一府兩院”提出改進執(zhí)法的具體要求，執(zhí)行機關在一定的時限內辦理，并報告辦理結果，增強了執(zhí)法檢查的法律效力，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。常委會還抓住影響較大、久拖不決的典型案件開展個案監(jiān)督，狠抓重大案件查處工作，為地方的經濟發(fā)展提供了優(yōu)良的法制環(huán)境，推進了依法治市的進程。
3、圍繞維護人民群眾的根本利益，加強對群眾關注的熱點、難點問題的監(jiān)督。常委會通過調查、視察、檢查，建立主任會議成員接待、處理群眾上訪等制度，將需要解決的共性問題、重點問題作為常委會審議、監(jiān)督的重要內容。
例如，人民群眾通過人大代表等多種渠道向人大常委會反映，要求加快建設城市后備水源，解決城市供水不足的問題。常委會黨組及時向市委匯報了這一情況，取得市委的支持，把后備水源地建設作為一件大事，組織專門力量深入調查，提出建設磨盤山水庫作為城市新水源地的建議，要求市政府抓緊立項報批工作。
在市人大常委會的直接督促下，政府積極落實，各項工作正在按計劃進行，預計在20__年向市區(qū)供水，這將使我市長期存在的用水緊張、供水污染等矛盾逐步得到解決。建設重大疾病預防控制中心，是防病治病、維護市民身體健康的需要。
去年，常委會根據部分人大代表提出的議案，向市委報告，作出了《關于建設市疾病預防控制中心的決議》，并督促市政府認真落實決議要求，預計20__年年底“疾控中心”即可投入使用。
4、圍繞依法行使人事任免權，加強對任命干部的任后監(jiān)督。特別是評議工作近幾年有了突破性的進展。
從20__年開始，常委會實行“兩項評議”相結合。為充分體現述職評議的公開、 公正，增強透明度，以常委會組成人員投票的方式確定評議對象。
將評議對象在新聞媒體上進行公示，公開受理群眾的信訪；對被評議的政府組成人員進行任期經濟責任審計并形成報告；常委會成立評議組，深入被評議部門及所屬基層單位進行調查，把人大常委會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機結合起來，不僅征求本單位干部職工、直屬單位班子成員、部分服務對象、各級人大代表和社會各界的意見和建議，還拓寬利用各種民主渠道，使更多的市民了解市人大常委會對“一府兩院”負責工作人員進行評議的有關情況。通過面對面談話、個別填寫“征求意見表”、民主測評票、意見投訴等方法，充分發(fā)揚民主，創(chuàng)造讓群眾充分表達自己真實意愿的條件和氛圍。
考察組再根據方方面面反映的情況用寫實的方式進行綜合匯總，向組成人員提供全面的基礎材料，并提前發(fā)給各位組成人員，待組成人員在評議中充分表達意見后，再形成有關考察材料。評議的基礎上，常委會以無記名投票方式對被評議的政府組成人員的工作作出“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”的評價。
常委會會議針對被評議的“一府兩院”及其組成人員存在的問題和不足提出整改意見，要求限期整改并向常委會作出口頭報告。常委會對整改情況跟蹤問效，從而使評議監(jiān)督工作既深入扎實，又富有成效。
綜上，市人大常委會的監(jiān)督工作已經從一般性的程序性監(jiān)督發(fā)展為有重點、有針對性的實體性監(jiān)督，監(jiān)督形式不斷創(chuàng)新，力度不斷加大，為進一步建立健全人大監(jiān)督制度奠定了良好的基礎?？偨Y監(jiān)督工作的主要啟示是：
1、堅持黨的領導，是做好監(jiān)督工作的根本保證。人大及其常委會監(jiān)督的職能作用與我們黨實現政治領導的價值目標，從根本上講是一致的，因而，只有與黨保持統一，才能保證人大監(jiān)督職能的正確政治方向，這不能有絲毫含糊和動搖。
堅持黨的領導絕不是消極被動、畏首畏尾的單純服從，只有自覺地按照黨的路線、方針、政策，制定監(jiān)督工作的指導思想，把握監(jiān)督工作的政治方向，完善人大監(jiān)督的組織機構，積極爭取市委對人大監(jiān)督工作的重視和支持，圍繞市委中心工作開展監(jiān)督活動，使人大的監(jiān)督工作與全市大局相統一，與全市人民的根本利益相統一，不越權，不添亂，才能從根本上保證人大監(jiān)督職權的有效行使。
2、提高監(jiān)督層次，是做好監(jiān)督工作的基本前提。常委會始終把監(jiān)督工作列為常委會的重點工作、常規(guī)工作來抓，每年常委會都確定一項涉及全市工作大局的法律法規(guī)，由常委會主任帶隊，組成人員參加，組成高層次檢查組，進行執(zhí)法檢查，通過提高監(jiān)督主體層次、監(jiān)督內容層次，不斷擴大監(jiān)督范圍，加大監(jiān)督力度，確保監(jiān)督工作取得實效，使監(jiān)督工作成為常委會工作的重要內容，是監(jiān)督工作得到加強的基本前提。
3、堅持監(jiān)督為民，是做好監(jiān)督工作的根本原則。人大的監(jiān)督職權來自于人民群眾，要依靠人民群眾的力量，要對人民群眾負責，受人民群眾監(jiān)督，這是做好監(jiān)督工作的根本原則。
實踐證明，人大監(jiān)督工作越是公開、透明，民主程度越高，效果越明顯。常委會對《刑事訴訟法》進行執(zhí)法檢查前，在《哈爾濱日報》上予以公布，廣泛征求社會各界及群眾對該法貫徹執(zhí)行情況的意見和建議，歷時5個月調查走訪全市18個具體辦案部門，召開7個座談會，抽查1417件案件，接待群眾來信來訪133人次，發(fā)現存在較大問題的案件22件，提出監(jiān)督意見15件，限期整改7件，使人大監(jiān)督工作充分體現民權，客觀反映民意，受到人民群眾的好評。
4、創(chuàng)新監(jiān)督方式、方法，是做好監(jiān)督工作的重要途徑。既把人大自身各種監(jiān)督形式的相互結合，又探索人大監(jiān)督同其他方面監(jiān)督相結合的方式，是增強人大監(jiān)督實效的基本途徑。
常委會實行述職評議和工作評議“兩項評議”相結合，使評議人與評議工作同時進行、相互促進。擴大評議的廣度，每位市政府組成人員和兩院院長、副院長，在任期內都要接受兩次評議。
增強評議的力度，通過多種形式，廣泛聽取干部、群眾的意見，保證評議結果的客觀公正。“兩項評議”工作結合進行，既避免了一些重復性的工作，又增強了監(jiān)督工作的實效性。
5、監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化，是做好監(jiān)督工作的基礎。近年來，常委會監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化建設也取得了新的進展。
我們本著“需要一個，制定一個”、“成熟一個，制定一個”的原則，制定了6部單項監(jiān)督規(guī)定，使我市人大常委會的規(guī)范性文件審查、討論決定重大事項、個案監(jiān)督、述職評議等方面的監(jiān)督工作納入了制度化、規(guī)范化軌道。同時，為加強對涉及全局性政府工作的監(jiān)督，建立了高層溝通協調機制。
凡應提交人大常委會討論決定的重大事項，由常委會黨組請示市委，并提前與政府“通氣”，督促政府及時向人大報告需要人大決定的重大事項，從而將重大事項納入了“黨委意圖——人大決定——政府實施——人大監(jiān)督”的決策運行軌道。但就總體來說，對監(jiān)督工作的成績估價還不能過高，必須清醒地看到，監(jiān)督工作在市人大常委會的全部工作中仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，同時也是當前人民群眾最關注、反映最強烈的問題之一。
目前監(jiān)督工作存在的主要問題是：
1、監(jiān)督工作存在走形式、不深入、表面化、實效性差等問題。一些視察和執(zhí)法檢查，形式上轟轟烈烈，實際上只是一般性地走走看看，發(fā)發(fā)議論，缺乏深入的調查研究，缺少具有針對性的意見、建議，監(jiān)督工作重形式輕實效，監(jiān)督力度不大，從而影響了人大監(jiān)督制約的權威性。
2、監(jiān)督職權行使不到位。在監(jiān)督工作實踐中，常規(guī)的一般性的監(jiān)督手段運用得多，而詢問、質詢、特定問題調查等剛性監(jiān)督形式，以及罷免等硬性監(jiān)督手段根本沒有得到有效使用或使用不多，致使監(jiān)督力度不大，效果不明顯。
3、監(jiān)督程序不規(guī)范，隨意性強。近幾年，市人大常委會綜合運用了各種監(jiān)督手段，特別是許多具有創(chuàng)新性的監(jiān)督手段，由于缺乏相關制度規(guī)范，或有法律依據但規(guī)定比較籠統，實踐中難以操作，致使監(jiān)督工作不夠規(guī)范和統一，主觀性、隨意性較強。
通過深入研究和分析，產生上述問題的原因主要有以下幾個方面：
1、思想上還有一些模糊認識。對人大監(jiān)督工作的模糊認識主要來源于三個方面。
首先是受中國傳統文化影響，說話含蓄、凡事講情面是中國人的個性，恪守明哲保身的處事原則，再加上我國政治體制改革相對落后于經濟體制改革，“人治大于法治”的現象依然存在，因此，在監(jiān)督主體中普遍存在著人大能發(fā)揮多大作用，權力用到什么程度才合適的疑慮，監(jiān)督工作有畏難思想。其次是受社會輿論關于人大工作“二線”論影響，監(jiān)督主體中普遍存在著監(jiān)督工作難有作為的消極思想。
再次是受封建專制思想影響，國家公職人員民主法制思想觀念淡薄，認為人大監(jiān)督可為可不為，監(jiān)督力度可大可小，對人大監(jiān)督的法定地位和法定義務認識不清，自覺接受人大監(jiān)督觀念不強。
2、有關監(jiān)督的法律、法規(guī)還不完善?，F有法律中有關監(jiān)督的規(guī)定過于原則、可操作性不強，有的規(guī)定含義不明晰，執(zhí)行起來比較困難。
近幾年，市人大常委會制定的一些監(jiān)督工作辦法，由于缺乏相關上位法依據，有些程序規(guī)定仍比較原則，不便操作。對許多剛性監(jiān)督手段現行法律還沒有統一明確的規(guī)定，一些我市獨創(chuàng)的監(jiān)督形式因條件不成熟還未以規(guī)范的形式固定下來，沒有相關法律上的規(guī)定和程序上的保障，監(jiān)督主體不敢大膽行使監(jiān)督權，被監(jiān)督主體借口監(jiān)督行為法律依據不足，而對人大的監(jiān)督產生抵觸情緒。
3、監(jiān)督體制不夠協調。在現行體制下，一般是市委作出決定政府去組織實施，或者市委和市政府聯合發(fā)文對重大事項作出安排部署，市委、市政府行為共為一體，在此情況下，人大難以實施監(jiān)督。
同時，由于市政府市長是市委的二把手，而市人大常委會主任既不是市委副職又不是黨委常委，使人大常委會主任在黨委的位置與國家權力機關的地位不相稱。即在國家政權體系中是“黨委—人大—政府”而在黨的政權體系是“黨委—市長（副書記）—人大主任”，這樣就難以對監(jiān)督工作行使監(jiān)督權。
此外，常委會機關在人員編制、機構設置等諸多方面和法律規(guī)定的人大職能都有相當大的差距，人大實施監(jiān)督客觀上有一定困難。
4、組織保障不夠有力。常委會組成人員組織構成不夠合理。
專職委員比例偏低，相當數量的組成人員難以把主要精力放在人大工作上，影響了人大監(jiān)督工作的順利、有效開展。監(jiān)督機構設置不合理。
我市人大常委會的具體監(jiān)督職能體現在各個專門委員會，而各專門委員會人員有限，特別是專業(yè)人才不足，影響了人大監(jiān)督職權行使的深度和力度。
二、加強人大監(jiān)督職能的具體措施法律監(jiān)督方面
1、擴大規(guī)范性文件審查范圍。在現有的審查地方性法規(guī)具體應用解釋、政府規(guī)章的基礎上，增加對市政府的決定、命令，市法院、市檢察院實施法律、法規(guī)的規(guī)定和辦法，以及區(qū)、縣人大及其常委會的決議、決定和其他規(guī)范性文件的審查。
這既是充分履行憲法和法律賦予人大的法定職權，也是加強常委會對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的重要措施。
2、擴大公民有序參與執(zhí)法檢查。通過人大常委會會議或新聞媒體征求一屆或一年的執(zhí)法檢查內容，綜合各方面意見民主確定執(zhí)法檢查項目。
執(zhí)法檢查的法律、法規(guī)確定之后，通過新聞媒體向社會公布，公開征求社會各方面對該法執(zhí)行情況的意見。對由常委會檢查的重點法律、法規(guī)，可實行執(zhí)法監(jiān)督聽證會，架構市民直接參與執(zhí)法監(jiān)督的平臺，創(chuàng)新人大執(zhí)法監(jiān)督形式。
每年可選一部法律、法規(guī)實行監(jiān)督聽證會，由執(zhí)法檢查的相關專門委員會和被檢查市政府相關部門共同研究制定方案并組織實施。
3、建立執(zhí)法檢查回查制度。如執(zhí)法檢查結束后半年，人大常委會或者專門委員會應當對被檢查機關的整改情況進行回查；必要時，主任會議可以決定被檢查機關向常委會報告整改情況。
4、建立個案監(jiān)督“一案一組織”制度。效仿法院審判的合議庭的組成方式，對主任會議決定列為個案監(jiān)督對象的，應當成立由常委會組成人員、人大代表和有關工作人員組成的臨時性個案監(jiān)督組，這樣有利于問題得到及時、客觀、公正的解決。
工作監(jiān)督方面
5、建立重大事項定期提報制度。每年年初，人大常委會以文件形式通知“一府兩院”，由“一府兩院”報告當年擬提交人大常委會審議的重大事項，使重大事項的報送工作規(guī)范化。
6、建立重大基本建設項目審批制度。以規(guī)范政府投資項目管理為重點，加強對重大基本建設項目監(jiān)督，具體規(guī)定每一個達到一定投資規(guī)模的政府投資項目，都需經人大常委會會議審查批準，使政府投資行為更加科學合理，符合廣大人民群眾的意愿。
7、完善預算審查監(jiān)督的基本制度。一是建立對預算超收收入的使用監(jiān)督制度，在預算執(zhí)行過程中，需要動用超收收入追加支出時，要及時向人大有關審查監(jiān)督機構通報情況，如動用超收收入較多的，市政府應事先向市人大常委會做預算超收收入安排使用情況的報告。
二是對暫時不能納入預算的要編制收支計劃，市政府每年向市人大常委會專項報告預算外資金收支情況和綜合財力平衡的情況。三是健全預算審查批準制度。
在預算執(zhí)行過程中，因特殊情況，必須對預算進行調整，且調整總額超過原批準預算總額的3％（含3％）的，預算調整方案應于當年9月至11月提交市人大常委會審查批準。人事監(jiān)督方面
8、建立任前考法委托制度。委托比較中立的部門組織任前考法活動，使人大人事任免工作更客觀，增強參考人員的責任意識和緊迫感。
9、完善述職評議制度。將現有評議工作中的好做法固定下來，并對某些關鍵環(huán)節(jié)進一步完善。
比如，擴大被評議對象，將分散在我市各區(qū)、縣（市）的市屬垂直管理部門負責人、市中級人民法院、市檢察院的法職人員納入被評議對象范圍內；科學合理確定被評議對象，按照好、中、差三個層次由人大代表民主投票產生評議對象，按照得票多少確定被評議對象；規(guī)范評議報告寫法，報告中對成績的論述不得超過全部篇幅的三分之一；評議中獲得滿意票和基本滿意票之和不過半數的，人大常委會對其亮“黃牌”，建議市委對其工作進行調整；常委會會議對被評議對象的評議結果向新聞媒體公布，讓社會知道人大評價意見。其他形式的監(jiān)督方面
10、建立經常辦理代表意見建議制度。規(guī)定人大代表每年聯系走訪選民的最低限額，不定期收集代表意見、建議，及時轉至相關部門，必要時隨時召開代表與意見、建議辦理部門的直接見面會，充分發(fā)揮人大代表的作用，督促“一府兩院”及時解決代表意見、建議，推動辦理工作經?；?、制度化。
1、制定《市人大常委會監(jiān)督工作條例》。鑒于國家《監(jiān)督法》在近期內還不會出臺，可以考慮在修改、完善現有各單項監(jiān)督工作規(guī)定的基礎上，總結目前創(chuàng)新性的監(jiān)督形式，制定市人大常委會監(jiān)督工作規(guī)定，將監(jiān)督工作納入規(guī)范化、制度化軌道，使今后監(jiān)督工作有章可循。
三、加強人大監(jiān)督職能的保障性措施人大行使監(jiān)督職權是一個動態(tài)過程，監(jiān)督職權能否有效行使，歸根結底取決于兩個方面問題，即人大監(jiān)督權如何定位和監(jiān)督權如何運作的問題，監(jiān)督權的定位取決于各方面對人大監(jiān)督工作的認識，取決于監(jiān)督主體對監(jiān)督工作的思路，帶有根本性、決定性意義；監(jiān)督權的運作是系統論范疇的問題，它主要是由監(jiān)督權力主、客觀兩方面因素共同決定，包括監(jiān)督主體狀況問題，監(jiān)督方式問題，監(jiān)督環(huán)境問題等，是影響監(jiān)督權運作的關鍵所在。以下試析之：
（一）解決好加強人大監(jiān)督職能的認識問題。人大監(jiān)督權是一項保護人民合法權益和國家長治久安的國家權力。
根據憲法和地方組織法的規(guī)定，人大監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的基礎和中心，是最高層次的監(jiān)督，與檢察機關的法律監(jiān)督權、行政機關的行政監(jiān)察權、黨委的紀檢監(jiān)督權、政協的民主監(jiān)督權以及社會的輿論監(jiān)督權相比，人大監(jiān)督權是一項具有法律效力的國家性監(jiān)督權力，它超越于其他監(jiān)督權，具有明顯的間接控制特征。因而，人大的監(jiān)督權應側重于對監(jiān)督對象起威懾、督促、指導作用，而不是直接對具體工作進行干預和糾正。
所以，解決好對人大監(jiān)督的認識問題就顯得尤為重要，一方面要充分認識人大監(jiān)督的法定地位和作用，提高對人大監(jiān)督工作重要性的認識，增強監(jiān)督工作的責任感和使命感；另一方面，在行使監(jiān)督職權的過程中，要牢牢把握住人大監(jiān)督的宏觀性、間接性這個“尺度”，既不越權，又不失職。
