第1篇 農(nóng)村公益事業(yè)資金使用現(xiàn)狀的調研報告
加大農(nóng)村農(nóng)業(yè)投入,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求。今年,中央的一號文件第六次鎖定“三農(nóng)”問題,明確提出要把對“三農(nóng)”的投入作為今年擴大內(nèi)需、實施積極財政政策的重點,要大幅度增加國家對農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的投入。但到目前為止,我國廣大農(nóng)村的公益性事業(yè)仍然十分薄弱,制約著農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展和農(nóng)民生活質量的提高。在國家投資有限、地方財政緊缺、攤派集資廢止、“一事一議”籌資難度大的情況下,農(nóng)村公益性事業(yè)建設如何開展?帶著這個問題,我局組成調查組,深入到舊縣鎮(zhèn)村,從資金籌集、使用及管理方面對當前農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展問題開展了調研。
一、當前農(nóng)村公益性事業(yè)資金使用的現(xiàn)狀
農(nóng)村的公益性事業(yè)一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事業(yè),它主要包括公共設施建設、社會優(yōu)撫、救災救濟和扶貧、義務教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、文化娛樂活動等方面。稅費改革前,農(nóng)村公益性事業(yè)主要采取向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”來保證運轉。“三提五統(tǒng)”加上“兩工”的使用及地方財政對農(nóng)村教育衛(wèi)生的投入,農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基本上能夠滿足需要。
稅費改革后,上述各項資金及用工項目均被取消,取而代之的是“一事一議”的籌資籌勞制度?!耙皇乱蛔h”制度雖然在杜絕涉農(nóng)亂收費上成效顯著,但在開展正常的農(nóng)村公益性事業(yè)建設上,暴露出可操作性低的突出問題。以舊縣鎮(zhèn)村為例,該村近三年公益性事業(yè)建設資金約為85.43萬元,其中采用“一事一議”方式籌資3次,籌集金額僅為3.9萬元,只占資金總額的4.6%。由此可見,當前以農(nóng)民為主體的籌資籌勞制度不能解決農(nóng)村公益建設“貧血”的現(xiàn)狀,而來自各級政府部門的資金才是農(nóng)村公益事業(yè)建設得以維持和發(fā)展的主要途徑。
二、農(nóng)村公益性事業(yè)資金使用中存在的突出問題
(一)投入機制缺乏,投入主體過于單一。目前來看,村級從各級政府部門獲取的資金投入主要通過兩個途徑:上級部門政策性投入和村級的項目爭取。上級部門的政策性投入主要以公路、渠道硬化、安全飲水等為主要內(nèi)容的基礎設施建設和各種專項工作經(jīng)費的形式進行下拔。而項目爭取則是指村級利用自己的社會關系,到相關部門爭取到的資金。從村近三年的資金使用情況看,該村來自上級部門的政策性資金投入為58.78萬元,占到資金總額的68.8%,向有關部門爭取的資金為21.75萬元,占資金總額的25.46%,上述兩項資金合計占到資金總額的94.26%,這說明對村來說,各級政府部門的資金投入是該村公益性事業(yè)建設資金的絕對來源。農(nóng)村公益性事業(yè)過度依賴國家投入,而集體、企業(yè)、個人等各種社會力量(僅宜昌晟泰公司捐贈1萬元,村民自籌3.9萬元)沒有及時跟上,特別是承擔資金融通功能的金融機構的缺席,共同造成了目前農(nóng)村資金投入渠道單一的局面。
(二)投入額度偏低,不能滿足農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的需要。受現(xiàn)有財政體制的影響,縣鄉(xiāng)級財政僅夠維持自身運轉,反哺農(nóng)村的能力較弱,拿不出更多資金支持農(nóng)村公益性事業(yè)的發(fā)展。從我縣財政投入看,年、年我縣本級財政用于“三農(nóng)”的支出分別比上年增加了521萬元、485萬元,但財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重仍然偏低,年為5%,年為5.8%,財政支農(nóng)資金中直接用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的資金只有30%。
(三)覆蓋面偏小,不能全面發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)。稅費改革前,農(nóng)村公益事業(yè)投入制度基本涵蓋了包括基礎設施建設、社會救濟、公共衛(wèi)生、文化娛樂、農(nóng)村義務教育等在內(nèi)的農(nóng)村公益事業(yè)。而稅費改革后,由于受到農(nóng)民收入低、部分農(nóng)民素質不高、缺乏長遠眼光等因素的影響,再加上國家在資金投入方向上的引導,目前農(nóng)村公益性事業(yè)的發(fā)展都集中在修路、溝渠、安全飲水等民生項目上,投入的資金為48.8萬元,占到資金總額的80.6%,而對于農(nóng)村公共衛(wèi)生、文化廣播等有利于長遠發(fā)展的項目,則無能力去發(fā)展,導致農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化事業(yè)基本停滯不前,農(nóng)村公益事業(yè)質量呈逐年下降之勢。如村近三年“一事一議”所議都是道路、渠道和安全飲水等項目,而農(nóng)村衛(wèi)生、文化建設項目為零。
(四)資金難配套,村級籌資和償債壓力大。近幾年的農(nóng)村公益性建設項目,均要求縣鄉(xiāng)村給予一定的資金配套。盡管要求配套的資金只占整個項目的小部分,但對于那些一無資源、二無積累的村級組織來說,仍然難以承受。以渠道硬化為例,村近三年共硬化渠道3700米,根據(jù)政策規(guī)定,上級對渠道硬化的補助標準為15元/米,而實際建設成本為30元/米(山區(qū)村由于受地形、運距等因素的影響,建設成本要高于這個標準,村建設成本即為35元/米),上級補助資金為5.55萬元,村級資金缺口卻達到7.4萬元,比補助資金高出一倍有余。資金配套的任務沉重,使得村級望“項目”興嘆,并在一定程度上挫傷了村級組織改變農(nóng)村面貌的積極性。
(五)“一事一議”可操作性低,存在“事難議、議難決、決難行”現(xiàn)象。根據(jù)稅費改革的要求,農(nóng)田水利基本建設、道路修建、土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等公益性事業(yè)項目所需資金,應當采取“一事一議”的籌集辦法。但在實際操作中,居住分散、人員外出務工頻繁、辦公經(jīng)費緊張的現(xiàn)狀導致了“一事一議”成本高且成功率難以保證,同時,“一事一議”在開展中也存在“二難”問題:一是村民意愿難集中,普遍存在“眾口難調”的現(xiàn)象。二是議定事項難落實。對于議定事項的執(zhí)行,主要依靠農(nóng)村群眾的自律和輿論壓力,對于拒絕執(zhí)行的村民,則缺少相應的制約措施?!耙皇乱蛔h”的難于操作直接導致村級組織自我發(fā)展的資金匱乏,對一些亟需建設但又沒有納入到上級項目籠子的公益性事業(yè),不能及時給予解決。如各村建于六七十年代的中小堰塘,普遍存在年久失修的情況,但由于無法納入到小水庫整修的范圍,長期“帶病運行”而得不到有效維護,既不能很好的發(fā)揮水利設施的作用,同時又產(chǎn)生了嚴重的安全隱患。
(六)后期管理維護任務重,恢復性建設資金缺口大。目前國家對農(nóng)村公益事業(yè)的投入主要以新建為主,后期管理和維護工作沒有納入到項目范圍,而是由村采取“一事一議”方式進行解決。在實際操作中,由于“一事一議”所籌資金十分有限,只能用于開展諸如清掃、加固等日常性管理工作,對于如路基、渠道水毀、山體坍塌以及跨村的大型維護工程,個別村根本沒有能力去解決。特別是部分山區(qū)村,每年雨季山洪造成的基礎設施水毀現(xiàn)象十分普遍,村級管理和維護的責任大,恢復建設的資金壓力沉重,僅年,村水毀道路、溝渠等公益設施所需恢復資金就達到3.6萬元,由于資金缺乏,直到目前,仍有部分設施沒有完全恢復。
三、對加強農(nóng)村公益性事業(yè)建設資金使用和管理的建議
加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展,是貫徹落實科學發(fā)展觀的要求,也是全面建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容,農(nóng)村公益性事業(yè)停滯不前,必然會影響全面建設小康社會的整體進程。為此,只有盡快建立合理、穩(wěn)定和有效的資金投入、使用機制,才能破解當前農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展中遇到的問題,推動農(nóng)村公益事業(yè)不斷向前發(fā)展。
(一)構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體系,使公共財政成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的投入主體。長期以來,我們形成了“城市公益事業(yè)政府辦,農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民辦”的不合理局面,公共財政對農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展沒有擔負起應有的責任。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,縮小城鄉(xiāng)差距,解決“三農(nóng)”問題,就必須建立城鄉(xiāng)一體的公共財政體系。一是要在公共財政的框架下,建立以政府投入為主導、農(nóng)民積極參與、社會資本廣泛注入的農(nóng)村公益性事業(yè)籌資機制。二是要圍繞建立農(nóng)村公共財政體系這一目標,繼續(xù)深化財政體制改革,探索和完善農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展資金預算制度,不斷加大對農(nóng)村公益性事業(yè)的投入比重,規(guī)范轉移支付資金管理制度,努力使公共財政成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要投入主體。
(二)改革農(nóng)村公益事業(yè)投資體制,積極鼓勵社會資本參與農(nóng)村公共品供給。一是要進一步加大資金爭取力度,積極向上爭取更多的惠農(nóng)資金。二是改革農(nóng)村公益事業(yè)投資機制,協(xié)調工商、稅務等部門,及時制定和出臺能夠充分調動社會資本參與農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策,鼓勵各類社會資本向農(nóng)村流動。三是積極在農(nóng)村公益性事業(yè)的建設和管理使用中引入市場化和民營化,鼓勵村級對現(xiàn)有公益設施和資源采取租賃、拍賣等方式進行處置,支持個人及社會組織投資農(nóng)村公益性事業(yè),以緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公益事業(yè)發(fā)展不足的矛盾。
(三)創(chuàng)新公益性事業(yè)建設資金籌措機制,開辟建設資金來源的新途徑。當前,在政府資金投入方面,突出的存在著巨大的資金缺口與良好的財力預期之間的矛盾。這要求我們應當積極創(chuàng)新籌資機制,不斷拓寬資金渠道。一是要善于運用金融等工具,通過開發(fā)、使用如地方債券、財政擔保等形式的金融產(chǎn)品來緩解國家財力供給與建設資金需求在時間上的矛盾,借未來資金解燃眉之急,突破農(nóng)村公益性事業(yè)建設中的資金瓶頸。二是要加大招商引資工作力度,扶持發(fā)展對農(nóng)民增收帶動作用明顯的農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè),鼓勵龍頭企業(yè)做強做大,推進農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。三是在“取消縣及縣以下資金配套”的基礎上,適時出臺新的政策,對農(nóng)村近年因配套資金而新增的債務給予化解。
(四)改革支農(nóng)資金的管理方式,提高資金的使用效率。一是整合項目資金。指定由農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦牽頭制定農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,并把原先分散在各部門的除扶貧資金以外的支農(nóng)項目資金集中起來捆綁使用,按輕重緩急,每年解決一批鄉(xiāng)村的重點公益事業(yè)項目,以發(fā)揮更大的資金效益。二是擴大資金使用范圍,由原來主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉向支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與增加農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給并重,促進農(nóng)村文化衛(wèi)生事業(yè)全面發(fā)展。三是將各類農(nóng)業(yè)補貼資金集中使用,實現(xiàn)有限資金使用效益最大化。目前每畝農(nóng)田可以獲得農(nóng)業(yè)補貼近150元,這部分資金對單個農(nóng)戶來說所起的作用十分有限,如果將各類農(nóng)業(yè)補貼資金集中起來以農(nóng)業(yè)基礎設施建設基金的形式來投入使用,將可以發(fā)揮更大的經(jīng)濟和社會效益。