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第1篇 工傷認(rèn)定行政訴訟的調(diào)研報告
工傷認(rèn)定案件在行政訴訟案件中占的比例相對較大,當(dāng)事人之間的矛盾大,協(xié)調(diào)難,占用了大量的審判資源,從近幾年工傷認(rèn)定行政訴訟案件特點(diǎn)、原因等方面進(jìn)行分析,進(jìn)而對減少該類糾紛的發(fā)生提出相關(guān)建議。
一、工傷認(rèn)定行政糾紛的主要特點(diǎn)
1、農(nóng)民工是受工傷傷害的主要人群。農(nóng)民工是申請工傷認(rèn)定的主體,由于他們的知識水平相對較低,大多數(shù)只能從事建筑、制造等體力工作,而這些行業(yè)正是工傷事故和職業(yè)病多發(fā)的行業(yè)。此外,由于他們的法律意識相對薄弱,與企業(yè)相比處于弱勢地位,很少與企業(yè)簽訂勞動合同,一旦發(fā)生工傷事故企業(yè)極易借故推卸責(zé)任從而引發(fā)糾紛。
2、“三工一勞”中,工作原因是影響工傷認(rèn)定的焦點(diǎn)問題。“三工”是指在工作時間和工作場所,由于工作原因受到的事故傷害,是否符合“三工”要求是判斷職工所受傷害是否為工傷的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。工傷認(rèn)定中,工作時間和工作場所相對固定,容易判斷,工作原因問題成為當(dāng)事人雙方及工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)爭議的焦點(diǎn)。判斷是否因工產(chǎn)生,除了現(xiàn)場勘察等依據(jù)外,證人證言是一個重要的證據(jù),但是工傷認(rèn)定中的證人多為企業(yè)職工,與企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系,故許多人拒絕作證甚至做偽證。一些證人即使在工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)調(diào)查時做了相關(guān)證明,一旦進(jìn)入訴訟程序,往往當(dāng)庭推翻以前所做證明,導(dǎo)致工傷認(rèn)定困難。
3、提起工傷認(rèn)定行政訴訟的一方多為用人單位,但撤訴率較高。對于沒有為職工辦理工傷保險的企業(yè),一旦勞動部門認(rèn)定工傷成立,其將支付數(shù)額不菲的醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)等各種費(fèi)用。企業(yè)往往通過提起訴訟的方式惡意拖延賠付時間,并為日后在與受害人的調(diào)解中占據(jù)優(yōu)勢地位創(chuàng)造條件。如果工傷認(rèn)定的行政訴訟采用判決方式結(jié)案,多數(shù)情況下企業(yè)將必須賠付各種費(fèi)用,而第三人要想拿到這筆費(fèi)用則通常要經(jīng)過一審、二審等各種程序,延長了其接受賠償?shù)臅r間。故工傷認(rèn)定案件中,作為原告的企業(yè)與作為第三人的受害人都愿意在法院的主持下進(jìn)行調(diào)解,雙方各讓一步達(dá)成調(diào)解協(xié)議,案件的撤訴略較高。
二、造成工傷認(rèn)定行政糾紛的現(xiàn)實原因
(一)企業(yè)方面的原因
1、企業(yè)違法成本低,責(zé)任缺失,漠視職工的人身安全。我國的工傷保險屬于強(qiáng)制險,勞動者自己不繳納工傷保險費(fèi),由用人單位負(fù)責(zé)繳納。對于不按法律規(guī)定繳納工傷險的單位,除要求其按規(guī)定繳納相關(guān)的工傷保險費(fèi)用外,處罰方式僅僅是對主管人員和直接責(zé)任人員處以1萬元以下的罰款,這種處罰方式導(dǎo)致企業(yè)不參加工傷保險的違法成本較低,責(zé)任缺失,寧愿冒著被處罰的風(fēng)險也不愿主動繳納保險費(fèi)用。
2、部分中小企業(yè)基于成本的壓力怠于為職工辦理工傷保險。近幾年,中小企業(yè)以其投資少,操作靈活等優(yōu)勢得到迅猛發(fā)展,成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要推進(jìn)力量。但是由于其規(guī)模小,資金鏈不牢固,中小企業(yè)的資金壓力相對較大,而目前的工傷險繳納方式是在社會保險中同醫(yī)療、養(yǎng)老等保險費(fèi)用一同繳納,月繳納數(shù)額為職工月工資的40%,其中企業(yè)要負(fù)擔(dān)30%,因此一個月收入3000元的工人,企業(yè)若要為其繳納工傷保險費(fèi)用就必須為其繳納包括醫(yī)療、養(yǎng)老等保險費(fèi)用在內(nèi)的共計900元的社會保險費(fèi)用,較高的數(shù)額使得一些中小企業(yè)往往對于工傷保險費(fèi)用的繳納心有余而力不足。
3、建筑業(yè)、制造業(yè)等高危行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生工傷的可能性較大,人員流動較為頻繁,投保難度大。房屋建筑、船舶制造等工業(yè)領(lǐng)域,具有短期性,人員具有流動性,這些人并不簽訂勞動合同,往往與企業(yè)約定干完一個工程甚至是一個工程的流程即拿錢離開。人員的流動性特點(diǎn)加大了這些人員參加工傷保險的難度。特別是對于一些外包工程,工人隨包工頭打工,同施工單位沒有直接的聯(lián)系,投保難度更大。
(二)行政主管部門的原因
1、勞動市場管理存在缺陷,不簽訂勞動合同的現(xiàn)象較為突出。勞動合同的簽訂與否對于認(rèn)定是否為工傷具有重要意義。勞動合同法施行以來,我國各類企業(yè)的勞動合同簽訂率有了較大的提高,但目前仍有部分企業(yè)存在勞動用工行為不規(guī)范,不與職工簽訂勞動合同的問題。對于這類企業(yè),一旦發(fā)生工傷事故,往往拒絕承認(rèn)同受傷職工的勞動關(guān)系,從而加大了工傷認(rèn)定的難度,增加了工傷認(rèn)定的流程,延長了工傷認(rèn)定的時間。目前一些職能部門在勞動合同簽訂監(jiān)管方面存在著職能缺位現(xiàn)象。首先,隨著企業(yè)數(shù)量的激增,勞動保障部門的人員日顯不足,故目前勞動保障部門對勞動合同的監(jiān)管基本采取的是“重點(diǎn)監(jiān)督”和“不告不理”原則,從而無法實現(xiàn)對全部企業(yè)的全面監(jiān)管;其次,為了保護(hù)本地企業(yè)利益,勞動保障部門對不按要求與職工簽訂勞動合同的企業(yè)處罰相對較低,消極執(zhí)法也是導(dǎo)致諸多企業(yè)不簽訂勞動合同的一個重要原因。最后,相關(guān)部門近幾年對企業(yè)工會建設(shè)不夠重視,導(dǎo)致對企業(yè)勞動合同簽訂起重要作用的工會要么銷聲匿跡要么名存實亡。
2、工傷保險費(fèi)繳納方式單一,可操作性不強(qiáng)。目前工傷保險費(fèi)用的繳納采取的是同養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險一同繳納的方式,即企業(yè)必須將社會保險項下的所有保險費(fèi)用一同繳納。這種繳費(fèi)方式的設(shè)計初衷是為了最大限度的保護(hù)企業(yè)職工利益,但五種險種一同繳納的費(fèi)用占到職工工資的30%,遠(yuǎn)高于只占職工工資0.5%——1.5%的工傷保險費(fèi)用,極易導(dǎo)致一些本愿意為職工投工傷保險的企業(yè)由于需要繳納包括醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的所有費(fèi)用而怠于為職工辦理工傷保險。而且這種繳納方式也不適合建筑業(yè)、船舶制造業(yè)這些人員流動性強(qiáng)的行業(yè)。
3、招商引資的壓力造成監(jiān)管部門監(jiān)管不到位,相關(guān)部門沒有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與職工利益保護(hù)協(xié)調(diào)好。為了吸引更多的企業(yè)來本地投資,服務(wù)本地經(jīng)濟(jì),地方政府在招商引資的過程中往往對外來企業(yè)承諾各種優(yōu)惠措施并放松對其監(jiān)管,為企業(yè)創(chuàng)造更寬松的發(fā)展環(huán)境,從而導(dǎo)致監(jiān)管不全面不深入,默認(rèn)企業(yè)不為職工繳納保險費(fèi)用的行為,損害職工利益。
4、職能不清導(dǎo)致監(jiān)管不力,存在安全隱患。我國法律規(guī)定,勞動部門負(fù)責(zé)工傷保險工作而安監(jiān)部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作,勞動保障部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門職能交叉,職責(zé)劃分不清,容易產(chǎn)生監(jiān)管漏洞,從而導(dǎo)致平時監(jiān)管不力,不能及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)的安全隱患,造成工傷事故多發(fā)、常發(fā),而一旦發(fā)生事故,勞動局與安監(jiān)局又存在相互推卸責(zé)任的情況。
(三)勞動者方面的原因
勞動者法律意識淡薄,維權(quán)意識差,證據(jù)保存能力不強(qiáng)。由于遭受工傷傷害的勞動者文化素質(zhì)相對較低,法律意識淡薄,在工傷事故發(fā)生前大多沒有認(rèn)識到工傷保險的重要性,本身參保意愿和維權(quán)意識不強(qiáng)。工傷事故發(fā)生后,由于維權(quán)程序復(fù)雜和維權(quán)費(fèi)用高昂,大部分的人選擇與企業(yè)私了,私了不成時才申請工傷認(rèn)定,往往錯過了進(jìn)行工傷鑒定的最佳時機(jī),造成部分證據(jù)消失,加大了工傷認(rèn)定的難度。
三、造成工傷認(rèn)定行政糾紛的法律原因
1、法律規(guī)定簡單,無法涵蓋所有的工傷情形,導(dǎo)致工傷認(rèn)定難度加大?!豆kU條例》第十四條規(guī)定了可以認(rèn)定為工傷的七種情形,而第十五條則規(guī)定了可以視同工傷的三種情形?;诜傻木窒扌院蛯嵺`的復(fù)雜性,這十條規(guī)定無法涵蓋所有的工傷認(rèn)定情形。而且這些規(guī)定過于簡單,在一定程度上給了工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán),大家極易因?qū)ζ淅斫獠煌a(chǎn)生糾紛。如條文中規(guī)定在上下班途中,受到的機(jī)動車事故傷害為工傷。但條款對何為上下班途中,如何斷定上下班的合理途徑并沒有詳細(xì)解釋。故該條款因認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過高、可操作性不強(qiáng)而屢受爭議。
2、“用人單位負(fù)舉證責(zé)任”不利于更好的進(jìn)行工傷認(rèn)定。勞動者與用人單位相比,處于弱勢地位,許多證據(jù)都為用人單位所掌握。根據(jù)《工傷保險條例》第十九條的規(guī)定“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷,用人單位不認(rèn)為是工傷的,由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。工傷案件的舉證責(zé)任主體是用人單位,但實踐中,未辦理工傷保險的用人單位為了逃避工傷損害賠償責(zé)任,往往對有關(guān)證據(jù)進(jìn)行了毀滅、隱瞞或者拒不舉證。盡管用人單位不舉證的,勞動部門可以根據(jù)受傷職工提供的證據(jù)依法作出工傷認(rèn)定結(jié)論,但是如果用人單位就勞動部門的工傷認(rèn)定結(jié)論提起行政訴訟,根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,本來由用人單位承擔(dān)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到了勞動部門,容易導(dǎo)致勞動部門敗訴從而從根本上損害了受傷職工的利益。
四、減少工傷認(rèn)定行政糾紛的相關(guān)建議
1、明確不同部門的監(jiān)管職責(zé),做好工傷預(yù)防工作,加大對高危行業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)督。預(yù)防工傷事故的發(fā)生是工傷保險的首要任務(wù),做好工傷預(yù)防工作,從根本上改善工作環(huán)境,減少工傷事故發(fā)生的可能性,有利于企業(yè)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。政府要明確勞動部門和安監(jiān)部門在工傷事故監(jiān)管中的各自職能,劃分權(quán)限,完善監(jiān)管責(zé)任制和行政問責(zé)制,將安全生產(chǎn)的責(zé)任落實到單位、具體到個人。對于易于發(fā)生工傷事故的高危行業(yè),要變被動受理舉報為主動加強(qiáng)監(jiān)管措施,采取定期檢查和隨時抽查的方式確保這些行業(yè)的勞動安全保障措施,從源頭上預(yù)防工傷事故的發(fā)生,對于安全保障措施不符合要求的企業(yè)要督促其及時改進(jìn)。
2、推行工傷保險單項險制度,提高保險費(fèi)繳納率。五險合一的社會保險費(fèi)繳納制度盡管可以最大限度的保護(hù)企業(yè)職工的利益,卻不具有靈活性,并不適合所有的行業(yè)。對于建筑類、船舶制造類等人員流動性強(qiáng)的短期工程,可以設(shè)立工傷保險單項險。在工程開始前以工程造價為標(biāo)的,結(jié)合工程的工期、人員等因素確定工傷保險費(fèi)用的繳納數(shù)額,以更好的保護(hù)農(nóng)民工等流動性較強(qiáng)的人員的合法利益。
3、加大法律宣傳力度,增強(qiáng)職工的維權(quán)意識。要通過到企業(yè)走訪、散發(fā)宣傳資料、召開企業(yè)職工座談會以及政府網(wǎng)站宣傳等方式廣泛宣傳與工傷保險、勞動合同法相關(guān)的法律法規(guī)政策,提高職工的工傷保險意識,營造勞動者敢維權(quán)、會維權(quán)和能維權(quán)的良性社會氛圍。
4、勞動部門要變被動為主動,積極維護(hù)勞動者的合法權(quán)益。首先要加大對企業(yè)簽訂勞動合同的監(jiān)察力度,防止企業(yè)在用工過程中不簽訂或者簽訂不合格的勞動合同。其次在工傷認(rèn)定過程中,勞動部門要積極主動行使職權(quán),除對用人單位提供的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行審查核實外,還要主動進(jìn)行調(diào)查,努力還原事實真相,為工傷認(rèn)定提供扎實有力的證據(jù)。最后要主動與相關(guān)部門溝通,對于工傷認(rèn)定過程中存在爭議或者疑難問題的案件要及時的與法院、勞動仲裁委員會等相關(guān)部門聯(lián)系,相互探討,找出解決問題的最佳方案。
5、法院要加強(qiáng)同勞動保障部門的溝通協(xié)調(diào),發(fā)揮各自優(yōu)勢,就工傷認(rèn)定的相關(guān)問題進(jìn)行交流、協(xié)商。法律的滯后性、局限性決定了其不可能涵蓋現(xiàn)實生活中的所有問題,法院與勞動部門要及時溝通聯(lián)系,定期、不定期召開案件研討會議,針對工傷認(rèn)定過程中爭議性較大的疑難問題,雙方要展開交流討論,發(fā)揮各自的部門優(yōu)勢,盡量達(dá)成共識。法院在審理中要信息共享,針對工傷認(rèn)定行政訴訟案件中存在的問題要及時總結(jié),并定期向勞動保障部門提供司法建議。